LE ISTRUZIONI IN UNA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE GUIDATA DAGLI ALGORITMI
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Il possibile ruolo degli algoritmi nel contesto in cui opera la pubblica amministrazione
La pubblica amministrazione può fare ricorso ad algoritmi costituiti da istruzioni che permettono di elaborare enormi quantità di dati, in tempi ristretti e pervenendo a risultati imparziali e privi di errori. La legge n° 241 sul procedimento amministrativo, risalente al 1990, può essere considerata base legale che legittima l’impiego degli algoritmi, se funzionali “all’attività che persegue i fini determinati dalla legge, ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza.
Il compito sostanziale di un’amministrazione pubblica consiste nel far eseguire le disposizioni di legge emanate dal Parlamento o dal Governo, dopo averle tradotte in istruzioni destinate alle persone fisiche o giuridiche con le quali i singoli organi della pubblica amministrazione si rapportano. Il procedimento amministrativo è infatti una sequenza di provvedimenti, di atti e di operazioni sulla quale però un’analisi davvero scientifica non viene mai effettuata.
Albert Einstein disse “non fate mai nulla contro la vostra coscienza anche se è lo Stato a chiedervelo”. Un’amministrazione pubblica in completa mano ad un’intelligenza artificiale priva di coscienza, e implementata senza un’analisi razionale dei processi e dei prodotti, non è certo desiderabile, ma lo è la riduzione del peso del corpo amministrativo nazionale.
La pubblica amministrazione è il maggior datore di lavoro: ha alle sue dipendenze un quinto della forza lavoro nazionale. Un dato che non tiene conto del peso del personale addetto a compiti che lo Stato esternalizza, anche tramite concessione, e del cosiddetto “parastato”, la cui definizione ha geometria variabile e comprende enti o imprese spesso coinvolte solo marginalmente dalla sana concorrenza sul mercato.
Le rare luci dall’Unità d’Italia ad oggi
È a questo punto opportuno dare uno sguardo alla storia, al fine di cogliere le rare luci tra le ombre, e tentare di dipanare il diffuso pregiudizio secondo il quale nulla possa mai cambiare.
È possibile individuare solamente un breve periodo – un decennio circa, intorno al 1910 – durante il quale la cultura amministrativa è stata presente nella cultura generale del paese; tale fase è identificabile nella seconda metà dell’era giolittiana, quando principalmente grazie a Filippo Turati la voce di molti dipendenti pubblici si è fatta sentire nel mondo scientifico e nel mondo politico. Dall’Unità d’Italia ad oggi, la forbice tra la società sempre più secolarizzata, grazie alla rivoluzione scientifica, tecnologica e sociale, e la pubblica amministrazione, rimasta in buona parte estranea a questi processi, si è allargata.
La tripartizione prevista dalla Costituzione in potere legislativo, esecutivo e giudiziario si sostanzia in una effettiva quadripartizione, perché bisogna distinguere il potere governativo da quello esecutivo, l’indirizzo di governo dall’amministrazione in senso stretto.
È necessario quindi lavorare su questo doppio binario affinché le potenzialità dell’ intelligenza artificiale possano esprimersi anche nel campo dell’amministrazione in senso stretto.
La crisi economica mondiale del 2008 (ma già la crisi fiscale in Italia a fine 900) ha aumentato la domanda di efficienza dell’amministrazione, ma questa è stata incapace di assicurarla, nonostante lo sviluppo di una “scatola degli attrezzi” a livello universale; basti pensare al “New Public Management” e ad istituzioni come l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) che stanno dedicando grande impegno alla diffusione di moderni criteri di gestione pubblica.
L’esperienza nordamericana del Freedom of Information Act (FOIA) è indice di come i cittadini possano orientare il focus non solo all’elezione dei governanti ma anche alle fasi di attuazione delle decisioni prese democraticamente. L’emergere delle luci e delle inevitabili ombre dipenderà da come i cittadini sapranno usare questo strumento anche nell’Unione Europea.
Gli ostacoli all’implementazione delle istruzioni per gli algoritmi nella pubblica amministrazione
L’ampio impiego dell’intelligenza artificiale non potrà risolvere le criticità della macchina dello Stato se non si interviene sul modus operandi di produrre le fonti del diritto, ossia le disposizioni di legge, di prassi e di giurisprudenza.
Il più delle volte si adempie a questa sorta di traduzione emettendo ulteriori disposizioni di prassi (diverse dalle disposizioni di legge e di giurisprudenza) e senza implementare percorsi, anche consistenti in vademecum e modelli, chiari per per le persone fisiche e giuridiche. Quanto alle disposizioni di legge, il numero di caratteri in esse contenuti è cresciuto negli ultimi sessant’anni. Quindi la minuziosità delle leggi eccede frequentemente nel normare il dettaglio.
Le disposizioni di giurisprudenza emesse dagli organi giudicanti sono necessarie per dirimere le controversie tra le persone fisiche e giuridiche. In Italia oscillano e durano tra il doppio ed il triplo rispetto ad altri Paesi membri. Queste controversie non sfociano in grandi conflitti sociali, ma in una conflittualità pulviscolare.
La breve durata dei governi nazionali e l’intrecciarsi dei governi di livello locale inferiore e superiore fanno sì che gli esecutivi intervengano spesso massicciamente sulle disposizioni di legge e di prassi già emanate. Questo è un fattore ostacolante al consolidamento di una catena di istruzioni efficiente ed efficace.
Per poterla realizzare, è necessario delineare un elenco dei processi di decisione complessivamente in carico alla pubblica amministrazione, concentrandosi più sugli obiettivi dei procedimenti interni, e quindi meno sui processi e più sui “prodotti”.
Il necessario allineamento dei prodotti e dei processi nella pubblica amministrazione
Gli obiettivi degli adempimenti afferiscono ad esempio al profilo paesaggistico, ambientale, urbanistico, ed in genere devono soddisfare un obiettivo espresso in termini monetari o di sicurezza.
L’ex giudice della Corte Costituzionale Sabino Cassese ritiene che per rafforzare la logica di risultato nella pubblica amministrazione ne dovrebbe essere prevista la supervisione da parte di una comunità epistemica, quindi di cultura non solo o prevalentemente giuridica, come nella composizione attuale degli organi di audit delle diramazioni dell’amministrazione.
L’apertura di un bar comporta circa 70 adempimenti ed oltre 20 enti pubblici, ma numeri simili valgono per gelaterie, falegnamerie e molte altre attività.
I processi produttivi dell’amministrazione non soltanto sono rimasti a struttura sequenziale, ma si sono formati in virtù di addizioni spesso disconnesse fra loro.L’implementazione di nuovi algoritmi potrà essere occasione per organizzare tali processi, che oggi consistono praticamente in un labirinto, in sequenza e non in parallelo.
L’omogeneizzazione delle Best Practices e l’applicazione del principio One-In/One-Out quali possibili soluzioni
Già abbiamo esaminato le criticità nel tradurre in istruzioni il contenuto di una legge, figuriamoci tradurre istituti giuridici virtuosi di altri Paesi, membri o non, per trapiantarli in Italia.
Permangono peraltro differenze anche notevoli nelle sequenze di adempimenti simili nell’obiettivo all’interno del territorio nazionale. La Conferenza Nazionale dell’Artigianato (CNA) ha monitorato con un rapporto l’intrico delle procedure amministrative, che di fatto sono trasformate in un labirinto con tanto di passaggi superflui e che dovrebbero essere aggiornati con maggiore frequenza.
È ormai diffuso l’uso di assistenti virtuali nella pubblica amministrazione, ma un reale punto di svolta potrebbe consistere in un’ organizzazione più centralizzata degli uffici di relazioni con il pubblico, e divulgando le informazioni in modo chiaro. Questo faciliterebbe la standardizzazione delle procedure e una maggiore diffusione delle Best Practices. Inoltre la maggiore centralizzazione potrebbe essere occasione per ridefinire i processi che l’amministrazione fa e quali “fa fare” al parastato o ad altri enti o professionisti.
Quanto alla necessità di eliminare i passaggi superflui, secondo il principio previsto su base comunitaria “One in One out”, vanno sottratti i vincoli esistenti quando se ne introducono di nuovi.
La semplificazione nelle normative e nelle prassi ed una maggiore standardizzazione delle procedure faciliterebbero la realizzazione di una catena di istruzioni efficiente ed efficace, ai fini dell’implementazione di algoritmi di intelligenza artificiale.
PER SAPERNE DI PIÙ
Sabino Cassese “Amministrare la nazione”, Milano, Mondadori, 2023.
Laureato in economia, mi appassiona l’evoluzione della governance globale, che oggi deve fronteggiare problemi globali. Credo che grazie al metodo scientifico sia possibile cogliere quanto sono meravigliosi il mondo ed il cosmo.
Dopotutto miracolo significa “cosa meravigliosa”.
